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Ministério Público no Brasil

última modificação 16/08/2013 17:33

 


 

Ao MPU é assegurada autonomia funcional, administrativa e financeira, sendo as carreiras dos membros dos diferentes ramos independentes entre si. Dessa forma, para ser membro do MPF, deve-se prestar concurso público para o MPF. Para ser membro do MPT, deve-se prestar concurso para o MPT, e assim por diante. Quanto à carreira técnico-administrativa, esta é única para todo o MPU. O candidato presta concurso público para o MPU e pode ser lotado em qualquer um dos ramos.

A criação do Ministério Público no Brasil é muito bem apresentada por Hugo Nigro Mazzilli nas obras Introdução ao Ministério Público e Regime Jurídico do Ministério Público, onde relata desde o seu surgimento no país, suas incursões nas diversas Constituições Federais e as Leis Orgânicas que regem a instituição::

Do Brasil-Colônia aos nossos dias

Antes da Independência, e durante muito tempo mesmo depois dela, o desenvolvimento da instituição do Ministério Público brasileiro esteve indissociavelmente ligado ao velho direito português.

Em 1609, criou-se a Relação da Bahia, junto à qual o procurador da Coroa e da Fazenda tinha função de promotor de justiça.

No Brasil-Colônia e no Brasil-Império, o procurador-geral ainda centralizava o ofício, não se podendo falar propriamente de uma instituição, muito menos em qualquer garantia ou independência dos promotores públicos, meros agentes do Poder Executivo.
Posto logo adiante façamos especial análise do desenvolvimento constitucional do Ministério Público, aqui anteciparemos os principais momentos dessa evolução.

Sob a Constituição de 1824, atribuía-se ao procurador da Coroa e Soberania Nacional a acusação no juízo de crimes, ressalvadas as hipóteses de iniciativa acusatória da Câmara dos Deputados. Por sua vez, o Código de Processo Criminal do Império (de 1832) continha uma seção reservada aos promotores, com os primeiros requisitos para sua nomeação e o elenco das principais atribuições (arts. 36 a 38). Com a reforma de 1841 e com os respectivos regulamentos, a qualidade de "bacharel idôneo" passou a ser requisito da nomeação dos promotores públicos.

Consoante observou Ruy Junqueira de Freitas Camargo, "A Lei n. 261, de 3 de dezembro de 1841, regulamentada pelo Dec. n. 120, de 21 de janeiro de 1843, estabelecia que 'os promotores serão nomeados pelo Imperador no município da Corte, e pelos presidentes nas províncias, por tempo indefinido; e servirão enquanto convier a sua conservação ao serviço público, sendo, caso contrário, indistintamente demitidos pelo Imperador, ou pelos presidentes das províncias nas mesmas províncias'. A legislação subseqüente continuou a ignorar o Ministério Público como instituição; a exemplo do que aconteceu com a Lei n. 2.033, de 20 de setembro de 1871, regulamentada pelo Dec. n. 4.824, de 22 de novembro do mesmo ano, nela só se falava nos seus agentes, os promotores públicos, que deveriam existir um em cada comarca, sempre, porém, de livre nomeação e demissíveis ad nutum".

A primeira Constituição da República (1891) ainda não aludiu ao Ministério Público enquanto instituição: apenas fez referência à escolha do procurador-geral e à sua iniciativa na revisão criminal pro reo. Entretanto, diante do descortino de Campos Salles, que era o Ministro da Justiça no Governo Provisório, o Ministério Público passou a ser tratado como instituição no Decreto n. 848, de 11 de outubro de 1890, que organizou a justiça federal (todo o Capítulo VI), o mesmo acontecendo com o Decreto n. 1.030, de 14 de novembro de 1890, que organizou a justiça no Distrito Federal.

Ressalvado o retrocesso operado na Carta ditatorial de 1937, podemos notar durante o período republicano um nítido desenvolvimento institucional do Ministério Público, sempre acompanhado de novos campos de atuação a ele conferidos pela legislação ordinária.

No Código de Processo Penal de 1941, o Ministério Público conquistou o poder de requisição de inquérito policial e diligências. Passou a ser regra sua titularidade na promoção da ação penal pública, embora ainda fosse admitido o teratológico procedimento penal ex officio, que a jurisprudência só entendeu efetivamente abolido com a Constituição de 1988. O estatuto processual também lhe atribuiu a tarefa de promover e fiscalizar a execução da lei.

Extraordinário crescimento adveio quando da Lei Complementar federal n. 40/81 - a primeira Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (prevista pela EC n. 7/77): foi ela o primeiro diploma legal a definir um estatuto básico e uniforme para o Ministério Público nacional, com suas principais atribuições, garantias e vedações.

Em 1985, a Lei n. 7.347 - chamada Lei da Ação Civil Pública - conferiu-lhe importante iniciativa na promoção de ações para a proteção de interesses difusos e coletivos (meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico).

Foi, porém, com a Constituição democrática de 1988, que o Ministério Público brasileiro alcançou seu crescimento maior, sequer comparável ao dos outros países, ainda que de semelhante tradição cultural.

A legislação subseqüente desenvolveu a atuação ou a intervenção do Ministério Público nas diversas áreas: da pessoa portadora de deficiência (Lei n. 7.853/89), dos investidores no mercado de valores mobiliários (Lei n. 7.913/89), da criança e do adolescente (Lei n. 8.069/90), do consumidor e de outros interesses difusos e coletivos (Lei n. 8.078/90), do patrimônio público (Leis n. 8.429/92 e 8.625/93), da ordem econômica e da livre concorrência (Lei n. 8.884/94).

O Ministério Público nas constituições anteriores

Do exame conjunto das diversas Constituições brasileiras bem se afere, pois, o crescimento institucional do Ministério Público.

Inicialmente as referências a ele eram esparsas: fixava-se apenas uma ou outra função do procurador da Coroa e, depois, do procurador-geral da República: o Ministério Público ainda estava amorfo enquanto instituição. Foi a Constituição de 1934 a primeira a institucionalizar o Ministério Público, não, porém, sem um revés na Carta ditatorial de 1937.

Da primeira Constituição, a do Império (de 25-3-1824), vale evocar seu art. 48, dispositivo esse situado no Capítulo "Do Senado": "No juízo dos crimes, cuja acusação não pertence à Câmara dos Deputados, acusará o procurador da Coroa e Soberania Nacional".

A primeira Constituição republicana (de 24-2-1891) dispôs sobre a escolha do procurador-geral da República, pelo presidente da República, dentre ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 58, § 2º, dispositivo inserto na Seção "Do Poder Judiciário"); por sua vez, o § 1º do art. 81 cometeu ao procurador-geral da República a propositura de revisão criminal em favor do réu.

Como já foi lembrado, a Constituição de 16 de julho de 1934 inconstitucionalizou o Ministério Público, colocando-o em Capítulo à parte (Cap. VI, arts. 95 a 98: "Dos órgãos de cooperação nas atividades governamentais"). Previu-se que lei federal organizaria o Ministério Público na União, no Distrito Federal e nos Territórios, e que leis locais organizariam o Ministério Público nos Estados (art. 95); cuidou-se da escolha do procurador-geral da República, com aprovação pelo Senado e garantia de vencimentos iguais aos dos ministros da Corte Suprema (§§ 1º e 2º); fixaram-se as garantias dos membros do Ministério Público Federal (§ 3º) e os primeiros impedimentos dos procuradores-gerais (art. 97); cuidou-se da organização do Ministério Público nas justiças militar e eleitoral (art. 98). Além disso, o art. 7º, I, e, cuidava da competência privativa dos Estados para legislar sobre as garantais do Poder Judiciário e do Ministério Público locais.

Por sua vez, a Carta outorgada na ditadura de Vargas, aos 10 de novembro de 1937, impôs severo retrocesso à instituição ministerial, pois apenas artigos esparsos mencionaram a livre escolha e demissão do procurador-geral da República, dentre pessoas que reunissem os requisitos exigidos para ministro do Supremo Tribunal Federal (art. 99, inserido dentre as disposições atinentes a esse Tribunal); ou dispuseram sobre a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar originariamente o procurador-geral da República, nos crimes comuns e de responsabilidade (art. 101, I, b); ou cuidaram de instituir a participação do Ministério Público nos tribunais por meio do chamado "quinto constitucional" (art. 105).

Já a Constituição democrática de 18 de setembro de 1946 voltou a dar relevo à instituição, conferindo-lhe título próprio (arts. 125 a 128). Previu-se a organização do Ministério Público da União (art. 125) e dos Estados (art. 128); a escolha do procurador-geral da República, dentre pessoas que preenchessem os mesmos requisitos de ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 126); cometeu-se à instituição a representação da União (art. 126, parágrafo único); fixaram-se as regras de ingresso na carreira sob concurso, asseguraram-se as garantias de estabilidade e inamovibilidade (art. 127), bem como instituiu-se o princípio de promoção de entrância a entrância (art. 128). Em dispositivos esparsos, cuidou-se de cometer ao procurador-geral da República a representação de inconstitucionalidade (art. 8º, parágrafo único), e ainda se impôs a obrigatoriedade de ser ouvido o chefe do Ministério Público nos pedidos de seqüestro de verbas públicas (art. 204, parágrafo único); de outro lado, fixou-se a competência do Senado para aprovar a escolha do procurador-geral da República (art. 63, I, e 126), como ainda para processá-lo e julgá-lo nos crimes de responsabilidade (art. 62, II), enquanto se deferiu ao Supremo Tribunal Federal a competência para processá-lo e julgá-lo nos crimes comuns (art. 101, I, b). Foi assegurada a participação do Ministério Público na composição dos tribunais (arts. 103 e 124, V).

Com a ruptura do ordenamento jurídico, advinda do golpe militar de 1964, pouco mais de dois anos após, o Congresso Nacional foi transformado por ato institucional em assembléia constituinte limitada. Em 24 de janeiro de 1967, promulgou-se nova Constituição, cujos arts. 137 a 139 colocaram a instituição do Ministério Público como Seção no Capítulo do Poder Judiciário. Foram mantidas, em linhas gerais, as regras anteriormente vigentes, estendendo-se aos membros do Ministério Público a disciplina da aposentadoria e dos vencimentos que vigia para a Magistratura (arts. 108, § 1º, e 136, § 4º); por sua vez, os arts. 44, II; 45, I, c/c o art. 138; 112, § 2º, 114, I, a e l; 121, § 1º, b; 133, § 5º, e 136, IV, correspondiam aos dispositivos esparsos da Constituição anterior.

Após novo golpe, uma junta militar, sob a forma de "Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969", decretou a Carta de 1969, cujos arts. 94 a 96 colocaram a instituição do Ministério Público dentro do Capítulo "Do Poder Executivo".

Houve notável crescimento das atribuições do chefe do Ministério Público da União, porque nomeado e demitido livremente pelo presidente da República.

O art. 94 previu a organização do Ministério Público da União, enquanto o 96 cuidou da dos Estados; para a escolha do procurador-geral da República, exigiam-se os mesmos requisitos de escolha de ministro do Supremo Tribunal Federal, inclusive agora a condição de brasileiro nato; contudo, suprimia-se a aprovação do nome pelo Senado (art. 95 e 145, parágrafo único). Mantiveram-se as regras de ingresso sob concurso, estabilidade e inamovibilidade (art. 95, § 1º, e 96).

Normas esparsas previram a ação direta interventiva de iniciativa do procurador-geral da República, para declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual (art. 11, § 1º, c) e para prover execução de lei federal, ordem ou decisão judiciária (arts. 11, § 1º, c, e 10, VI); a representação do procurador-geral local para intervenção nos Estados (art. 15, § 3º, d); a iniciativa do procurador-geral da República para requerer ao Supremo Tribunal Federal declaração de inconstitucionalidade (art. 119, I, l) e para requerer a suspensão de direitos políticos (art. 154); a competência do Senado para processar e julgar o procurador-geral nos crimes de responsabilidade (art. 42, II) e a do Supremo Tribunal Federal, para julgá-lo nos crimes comuns (art. 119, I, a); a obrigatoriedade de oitiva do chefe do Ministério Público local nos pedidos de seqüestro de verbas públicas (art. 117, § 2º); a representação da União (arts. 126 e 95, § 2º); a participação ministerial na composição dos tribunais (arts. 121, 128, § 1º, b, 141, § 1º, a, e 144, IV).

Em 1977, o chefe do Executivo federal novamente com apoio em atos institucionais, decretou a Emenda Constitucional n. 7. Pela nova redação do art. 96 e seu parágrafo único, passou-se a admitir a existência de uma lei complementar, de iniciativa do presidente da República, que viria a estabelecer normas gerais a serem adotadas na organização do Ministério Público estadual - conquista que adveio do trabalho das associações estaduais de Ministério Público, em busca de um perfil nacional da instituição, que reduzisse suas discrepâncias regionais. Na Emenda Constitucional n. 7/77, conferiram-se mais alguns poderes ao procurador-geral da República, como a representação, seja para interpretação de lei ou ato normativo federal ou estadual (art. 119, I, l), seja para avocação de causas pelo Conselho Nacional da Magistratura, junto ao qual deveria oficiar (arts. 119, I, o, e 120, § 2º), ou a possibilidade de formular pedido de cautelar nas representações por ele oferecidas (art. 119, I, p).

Em 1978, o Congresso promulgou a Emenda Constitucional n. 11, que introduziu o § 5º ao art. 32 da Carta de 1969, segundo o qual o procurador-geral da República poderia requerer, em casos de crimes contra a segurança nacional, a suspensão do exercício do mandato parlamentar.

Em 1988 sobreveio a Constituição democrática hoje vigente.

A Lei Orgânica Nacional do Ministério Público

A atual Lei Orgânica do Ministério Público é a Lei ordinária federal n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993.

O art. 61, § 1º, II, d, da Constituição, previu a iniciativa privativa do presidente da República para a lei que dispusesse sobre normas gerais para organização do Ministério Público dos Estados, do Distrito Federal e Territórios.

Logo após a promulgação da Constituição de 1988, aflorou discussão jurídica sobre se essa lei deveria ser complementar ou ordinária. No governo e no Congresso acabou prevalecendo a última alternativa; invocou-se, a propósito, o argumento de não haver previsão expressa no próprio texto constitucional no sentido de que devesse ser complementar a lei a que se refere o art. 61, § 1º, II, d, da Constituição Federal.

Entretanto, sob uma análise sistemática, o entendimento mais acertado seria justamente o outro.

A organização do Ministério Público da União e dos Estados deve ser feita por leis complementares (CR, art. 128, § 5º). Assim, o art. 61, § 1º, II, d, só poderia estar referindo-se a leis complementares à Constituição. Dessa natureza necessariamente complementar deveria compartilhar não apenas a lei de organização do Ministério Público da União (o que acabou restando incontroverso), mas também aquela destinada a fixar as normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.

São inúmeros os absurdos decorrentes da errônea opção legislativa. Por ora, destaquemos apenas um deles. A organização do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios deve ser feita pela mesma lei complementar federal que organiza o Ministério Público da União, de que aquele faz parte. Ora, tanto seria inadmissível que lei ordinária estabelecesse a organização do Ministério Público da União (art. 61, § 1º, II, d, primeira parte, da CR), como admitir que lei ordinária fixasse normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados, e do Distrito Federal e Territórios (art. 61, § 1º, II, d, última parte, da CR). Leis ordinárias federais a que supostamente aludiria o art. 61, § 1º, II, d, não poderiam sobrepor-se às leis complementares previstas no art. 128, § 5º, da Constituição. Como poderiam leis ordinárias federais estabelecer limites para leis complementares à normatividade constitucional da União e dos Estados-membros?!

Ainda que se admitisse, por absurdo, que somente seria complementar a lei de organização do Ministério Público da União (CR, art. 61, § 1º, II, d, primeira parte), e não a lei que fixa normas gerais para organização do Ministério Público dos Estados, e do Distrito Federal e Territórios (CR, art. 61, § 1º, II, d, última parte), então chegaríamos ao contra-senso de entender que esta última (lei ordinária) poderia estabelecer normas gerais de organização do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, normas estas que se deveriam sobrepor à lei de organização do Ministério Público da União (lei complementar), pois o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios integra o Ministério Público da União (art. 128, I, d, da CR).

A esta altura, resta indagar se a Lei n. 8.625/93 teria derrogado a Lei Complementar n. 40/81 (a primeira Lei Orgânica Nacional do Ministério Público). A resposta somente seria positiva se pudéssemos partir da premissa de que pela atual sistemática constitucional teria adquirido natureza ordinária a lei que deve fixar as normas gerais de organização do Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal. Apenas nesse caso teria sentido admitir pudesse a Lei n. 8.625/93 (lei ordinária federal) derrogar a Lei Complementar federal n. 40/81. Do mesmo modo que existe o fenômeno da desconstitucionalização, poderia ser invocado o fenômeno da descomplementarização da matéria, que, perdendo o status de lei complementar, poderia passar a ser regulada por lei ordinária, que, aí sim, poderia revogar a legislação complementar anterior à vigente ordem constitucional.

E foi isso o que o governo e Congresso pretenderam fazer. A partir do Projeto de Lei n. 515/91, de iniciativa do Poder Executivo, chegou-se à sanção da Lei n. 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 (lei ordinária federal).

A Lei Orgânica do Ministério Público da União

Em 20 de maio de 1993 foi sancionada a Lei Orgânica do Ministério Público da União (LOMPU) - a Lei Complementar n. 75/93, cuja edição veio prevista nos arts. 61, § 1º, II, d, e 128, § 5º, da Constituição.

Corretamente a LOMPU tem natureza complementar; assim evitou o grave erro em que incidiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (LONMP), pois tem natureza ordinária a Lei n. 8.625/93.

A Lei Complementar n. 75/93 dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União (Ministério Público Federal, do Trabalho, Militar e do Distrito Federal e Territórios).

Fonte:
MAZZILLI, Hugo Nigro. Introdução ao Ministério Público. São Paulo: Saraiva, 1997.
MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público. São Paulo: Saraiva, 1996.

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